بخش دوم . نقش قوه مجریه
مقدمه : قوه مجریه به نوبه خود باید نقش فعال خویش را در رابطه کارگر و کارفرما ایفا نماید . در واقع، مقرراتی را که در قانون اساسی و قوانین دیگر از جمله قانون کار آمده است و دربخش پیش به آنها اشاره شد، به اجرا درآورد. اما به غیر از موارد خاص و مهمی که در بالا به آنها اشاره شد، لازم است ، در این بخش در باره ابعاد دیگر قضیه که نقش قوه مجریه را بطور مستقیم مشخص می کند، مطالبی ارائه گردد . به عبارتی بهتر در این بخش قصد براین است که به نقش قوه مجریه در تنسیق روابط کار و مقررات مربوط و برنامه ریزی دولت درباره اشتغال و مزد و سرانجام نظارت وی در اجرای مقررات اشاره شود . بنابراین شاید بتوان بحث مذکور را در سه راستای تنظیم و تهیه آیین نامه ها و دستورالعمل های مربوط ، برنامه ریزی درخصوص آموزش، اشتغال و سیاست تعیین مزد و سرانجام مسأله نظارت دولت بر اجرای مقررات کار مطرح کرد تا نقش قوه مجریه از این جهات روشن گشته وبه عبارتی جنبه های عمومی حقوق کار بیشتر مشخص گردد .
1. تنظیم و تهیه آیین نامه ها و دستورالعمل ها :
همانگونه که قوانین عادی نسبت به قانون اساسی در مرتبه پایین تری قرار دارند وبه جزئیات بیشتری می پردازند، آیین نامه ها ودستورالعمل ها نیز نسبت به قانون عادی در مرتبه پایین تری قرار گرفته و بیشتر وارد جزئیات شده وبه نکات فنی و تخصصی که اصولاً بررسی و اظهار نظر کردن در خصوص آنها در صلاحیت قوه مقننه و نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیست ، می پردازند .
بنابراین قانون عادی از جهت اینکه مربوط به کدام وزارتخانه و محدوده کاری آن قرار می گیرد ، آیین نامه ها و دستورالعمل های مربوط به آن نیز باید توسط همان وزارتخانه تنظیم و تهیه گردد . بدیهی است که آیین نامه ها ودستورالعمل های مربوط به قانون کار اصولاً باید توسط وزارت کار و امور اجتماعی تنظیم و تهیه گردد . البته این به معنای آن نیست که صرفاً وزارتخانه مزبور ، تنها تهیه کننده این آیین نامه هاست ، بلکه با توجه به مواردی که نیاز به آیین نامه دارند و اینکه به چه موضوعی مربوط می شوند، وزارتخانه یا وزارتخانه های دیگری نیز نقش داشته یا ممکن است وزارتخانه کار منفرداً یا با کمک وزارتخانه های دیگر درانجام این امر اقدام لازم را به عمل آورند . به عنوان مثال، علاوه بر وزارت کار وامور اجتماعی ، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ، وزارت مسکن، وزارت کشور و غیره در تنظیم وتهیه آیین نامه های قانون کار ، دخالت دارند .(56) اما به هرحال، در این مورد بیشترین نقش را خود وزارت کار وتا حدودی وزارت بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی به عهده دارند . در وزارت کار شورای عالی و شورای عالی حفاظت فنی دراین امر از اهمیت زیادی برخوردارند که در زیر به توضیح درباره آنها می پردازیم .
الف . شورای عالی کار : فصل دهم قانون کار به موضوع شورای عالی کار می پردازد و مواد 167 تا 170 را به خود اختصاص داده است . این شورا در واقع جزیی از وزارت کار است ودر آنجا تشکیل می شود وکلیه تکالیفی را به موجب این قانون وسایرقوانین مربوط به عهده آن واگذار شده است ، انجام میدهد . این شورا متشکل از وزیر کار و امور اجتماعی ، دو نفر از افراد بصیر و مطلع در مسائل اجتماعی و اقتصادی ، سه نفر نماینده کارفرمایان و سه نفر نماینده کارگران هستند که به استثنای رئیس شورا بقیه برای مدت 2 سال انتخاب می گردند و تصمیمات آن با اکثریت آراء معتبر خواهد بود .(57) این شورا دارای دبیرخانه دائمی است وکارشناسان مسائل کارگری و اقتصادی و اجتماعی و فنی آن مطالعات مربوط به روابط کار ودیگر اطلاعات مورد نیاز را تهیه و دراختیار شورای عالی کار قرار می دهند .(58) همانگونه که ذکر شد تهیه برخی از مقررات و آیین نامه های مربوط به قانون کار و روابط کارگر و کارفرما بر عهده شورای عالی کارگذارده شده است . به عنوان مثال به چند مورد اشاره می گردد :
تعیین موارد قصور و دستورالعمل ها و آیین نامه های انضباطی کارگاه ، (59) تعیین ضوابط و مزایای مربوط به مزد ساعتی ، کارمزد ساعتی و کارمزد و مشاغل قابل شمول ماده 35 (60) ونیز تعیین دستورالعمل های مربوط به شرایط پذیرش ، حقوق و تکالیف دوره کارآموزی داوطلبان مذکور در بند «ب» ماده 112 ، با پیشنهاد شورای عالی کار و تصویب وزیر کار و مور اجتماعی خواهد بود . (61)
ب . شورای عالی حفاظت فنی : در خصوص موضوع حفاظت فنی و بهداشت کار ،فصلی اختصاص داده شده است که در مبحث اول آن به ویژه در مورد شورای عالی حفاظت فنی سخن به میان آمده است . در مجموع ، دستورالعمل هایی که از طریق شورای عالی حفاظت فنی سخن به میان آمده است . در مجموع ، دستورالعمل هایی که از طریق شورای عالی حفاظت فنی و وزارت بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی تدوین می شود ، برای صیانت از نیروی انسانی ومنابع مادی کشور است .(62) اصولاً دولت این وظیفه را برعهده دارد تابه اشکال گوناگون از نیروی انسانی و شهروندان خود حمایت و صیانت کند و نگذارد که افراد کشور بخصوص کارگران که سرمایه عظیم یک کشور را تشکیل می دهند، جانشان را ازدست داده یا بصورت کلی یا جزیی آسیب ببینند .
نه تنها نیروهای انسانی یک کشور از اهمیت برخوردارند ، بلکه منابع مادی آن از جمله مواد مصرفی در کارخانه ها، وسائل و ماشین آلات و غیره سرمایه های یک مملکت را تشکیل می دهند وباید مورد حمایت قرار گیرند. از این رو دولتها با این هدف و منظور باید آیین نامه ها ودستور العمل هایی را تهیه و تنظیم کنند . صیانت از نیروی انسانی ومنابع مادی کشور وبه تبع آن وضع مقررات حفاظت و ایمنی و بهداشت کار آنقدر مهم اند که نه تنها باید درباره کلیه کارگاهها ، کارفرمایان، کارگران اعم از زنان ، نوجوانان و کارآموزان اجرا گردد و الزامی باشد، (63) بلکه کارگاههای خانوادگی که اصولاً مشمول قانون کار نیستند ، مکلف به رعایت این فصل از قانون کار هستند و در واقع باید اصول حفاظت فنی و بهداشتی را رعایت کنند .(64)
همانگونه که ذکر شد، این وظیفه به دو قسمت اصل تقسیم می شود که یکی برعهده شورای عالی حفاظت فنی و دوم برعهده وزارت بهداشت ، درمان و آموزش پزشکی است . « شورای عالی حفاظت فنی، مسئول تهیه موازین و آیین نامه های حفاظت فنی می باشد » که از تعدادی از وزرای مربوط و نمایندگان کارگران وکارفرمایان و افراد دیگر طبق ماده 86 قانون کار ، تشکیل می شود . پیشنهادهای شورای مذکور به تصویب وزیر کار و امور اجتماعی می رسد و بصورت دستورالعمل هایی برای رعایت در کارگاهها و اشخاص مشمول قانون کار در می آید . در ضمن شورا در صورت لزوم می تواند برای تهیه طرح آیین نامه های مربوط به حفاظت فنی کارگران در محیط کار و انجام وظایف مربوط به شورا، کمیته های تخصصی تشکیل دهد.(65)
از جمله مواردی که باید تحت مقررات و آیین نامه های مربوط به حفاظت فنی و بهداشتی قرار گیرد، یکی در خصوص احداث کارگاههای جدید یا توسعه کارگاههای موجود است . (66) دیگری درباره ساخت یا ورود و عرضه ماشینهاست .(67) ونیز مسائل مربوط به بهره برداری از ماشین ها، دستگاهها ، ابزار و لوازم (68) و همچنین مواردی که مربوط به تولید و ورود لوازم حفاظت فنی بهداشتی است .(69)
ج . وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی : علاوه بر مواردی که ذکر شد، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز به نوبه خود جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای و تأمین بهداشت کار و کارگر و محیط کار موظف است دستورالعمل هایی را تهیه و تدوین نماید و مواردی را که در قانون مشخص است انجام دهد . (70)
با توجه به مطالب فوق ملاحظه می شود که وزارتین کار وامور اجتماعی وبهداشت، درمان و آموزش پزشکی به عنوان دو رکن قوه مجریه وظیفه دارند تا درخصوص حفاظت فنی و بهداشت کار دستورالعمل هایی را تهیه نمایند و مواردی را که دراین باره به آنها مربوط می شود تحت نظر، رسیدگی و تأیید قرارداده و نقش خویش را درجنبه عمومی حقوق کار ایفا نمایند . اما انجام و رعایت ومسئولیت اجرای این مقررات و ضوابط برعهده کارفرمایان است .(71) اصولاً کارفرمایان برای تأمین حفاظت، سلامت و بهداشت کارگران در محیط کار باید وسائل و امکانات لازم را تهیه و در اختیار کارگران قراردهند و علاوه برآن ، آموزش چگونگی به کارگیری آن وسائل و همچنین نظارت بر رعایت مقررات مربوط را برعهده گیرند ودر این زمینه مکلفند براساس مصوبات شورای عالی حفاظت فنی و وزارت بهداشت عمل نمایند .(72)
هرچند که مسئولیت اصلی در این خصوص برعهده کار فرمایان است ، اما کارگران نیز ازجهت استفاده و نگهداری از وسائل حفاظت فنی و بهداشت فردی و اجرای دستورالعمل های مربوط به کار مسئولیت دارند و درصورت آموزش های لازم و تذکرات قبلی کارفرما، اگر رعایت مسائل مربوط را نکنند و حادثه ای رخ دهد ، در این صورت کارفرما مسئولیتی نخواهد داشت.(73)
2. برنامه ریزی درخصوص آموزش، اشتغال وسیاست تعیین مزد
در خصوص وظیفه برنامه ریزی قوه مجریه در این باره می توانیم آن را به سه دسته مجزا تقسیم کرده و پیرامون هریک توضیحات مربوط داده شود . یکی مسأله آموزش است ودیگری موضوع مربوط به اشتغال و سرانجام وظیفه تعیین مزد است که دولت باید در خصوص آنها برنامه ریزی کرده و آن برنامه ها را به اجرا در آورد . در زیر بطور اختصار به بررسی هریک می پردازیم :
الف . آموزش : مبحث اول از فصل پنجم قانون کار جمهوری اسلام ایران به مسأله آموزش اختصاص داده شده است . وزارت کار وامور اجتماعی به عنوان رکنی از قوه مجریه در خصوص اجرای اهداف قانون اساسی وبه منظور اشتغال مولد ومستمر جویندگان کار ونیز بالا بردن دانش فنی کارگران، مکلف است امکانات آموزشی لازم را فراهم سازد .(74) تکالیف و وظایف وزارت کار وامور اجتماعی را می توانیم با توجه به قانون کار بصورت زیر بیان کنیم .
الف – 1. ایجاد وتوسعه مرکز کارآموزی : وزارت کار وامور اجتماعی موظف است برحسب نیاز وبا توجه به استقرار نوع صنعت موجود در نقاط مختلف کشور ، برای ایجاد وتوسعه مراکز کارآموزی در سطوح مختلف مهارت ، اقدام نماید .این مراکز عبارتند از :
- مراکز کارآموزی پایه برای آموزش کارگران وکارجویان غیر ماهر .
- مراکز کارآموزی تکمیل مهارت و تخصص های موردی برای باز آموزی، ارتقای مهارت ها، تعلیم تخصص های پیشرفته کارگران و کارجویان نیمه ماهر و ماهر و مربیان آموزش حرفه ای .
- مراکز تربیت مربی برای آموزش مربیان مراکز کارآموزی .
- مراکز کارآموزی خاص معلولین و جانبازان با همکاری وزارتخانه ها و سازمان ها ذیربط ( بهداشت ، بنیاد شهید، بنیاد جانبازان و ….) . (75)
الف – 2. تأمین مربیان کارآموزی وتهیه جزوات : وزارت کار و امور اجتماعی مکلف است استانداردها و جزوات مربوط به امر آموزش در مراکز کارآموزی جوار کارگاه و بین کارگاهی را تهیه و در خصوص تعلیم مربیان مراکز مزبور اقدام نماید .(76)
الف – 3. تهیه وتصویب دستورالعمل های مربوط به ایجاد مراکز کارآموزی : وزارت کار و امور اجتماعی موظف است در خصوص دستورالعمل های مربوط به ایجاد مراکز کار آموزی جوار کارگاه و بین کارگاهی اقدام نماید که پیشنهادهای مزبور در این مورد به تصویب هیأت وزیران خواهند رسید.(77)
الف – 4. اعطای پروانه به اشخاص حقیقی و حقوقی برای تشکیل آموزشگاههای فنی و حرفه ای : در واقع این آموزشگاهها به صورت آزاد و خصوصی هستند که به امر آموزش صنعت یا حرفه معین می پردازند و بدیهی است که وزارت کار و اموراجتماعی باید زمینه این کار را از جهت اعطای پروانه و مجوز کار برای آنها تأمین نماید .(78)
الف – 5. تهیه آیین نامه برای آموزش های مذکور : وزیر کار و امور اجتماعی به موجب قانون باید پیشنهادهای خود را در این خصوص بصورت آیین نامه ارائه دهد که به تصویب هیأت وزیران می رسد . این آیین نامه درباره تشخیص صلاحیت فنی و مؤسسات کارآموزی آزاد وتعیین صلاحیت مسئول ، مربیان و نیز نحوه نظارت وزارت کار و امور اجتماعی بر این مؤسسات است . (79)
الف – 6. تهیه دستورالعمل هایی برای شرایط پذیرش، حقوق و تکالیف دوره کارآموزی : در این خصوص شورای عالی کار پیشنهادهای خود را ارائه داده که به تصویب وزیر کار می رسد . این دستورالعمل ها مربوط به شرایط پذیرش ، حقوق و تکالیف ودوره کارآموزی افرادی است که به موجب قرارداد کارآموزی به منظور فراگیری حرفه ای خاص برای نوجوانان تصویب شده است ( مدت سه سال بین 15 تا 18 سال ). (80)
البته در رابطه با مسأله آموزش ، مراکز کارآموزی ،(81) کارفرمایان (82) و نیز کارآموزان (83) وظایفی برعهده دارند که باید انجام دهند ، اما به لحاظ اینکه ما به وظایف دولت اشاره می کنیم از توضیح درباره آنها خودداری می شود .
ب . اشتغال : علاوه بر آموزش کارگران ، وزارت کار و امور اجتماعی موظف است در جهت اشتغال کارگران هم اقداماتی انجام دهد و می توان آنها را به چند دسته تقسیم کرد . یکی ایجاد مراکز خدمات استغال . دوم ایجاد شرکت های تعاونی برای معلولین و سوم تهیه آیین نامه های لازم برای برقراری تسهیلات رفاهی مورد نیاز معلولین شاغل .
ب – 1. وظایف مراکز خدمات اشتغال : مراکزی که توسط وزارت کار ایجاد می گردد وظایفی را به عهده دارند که عبارتند از : 1. شناسایی زمینه ایجاد کار ،2. برنامه ریزی برای فرصت های اشتغال ، 3. ثبت نام بیکاران ،4. معرفی کاریابان به مراکز کارآموزی یا مراکز تولیدی، صنعتی، کشاورزی و خدمات، 5. ایجاد دفتری بنام دفتر برنامه ریزی و حمایت از اشتغال از معلولین در مراکز استان ها .(84)
ب –2. ایجاد شرکت های تعاونی برای معلولین : وظیفه دیگری که دولت در این راستا به عهده دارد، ایجاد شرکت های تعاونی تولید ، کشاورزی ، صنعتی و توزیعی برای معلولین است . دولت ها اصولاً به جهات گوناگون حمایتی وظیفه دارند تا نسبت به این قشر که در همه جوامع واز جمله ایران وجود دارند وبعد از جنگ تحمیلی نیز جانبازان عزیز هم بر آنها افزوده شده اند ، اقداماتی در جهت ایجاد شغل و مسائل رفاهی آنان انجام دهد . از این رو قوه مجریه ( وزارت کار ) در جهت اجرای این قانون ، وظایفی به شرح زیر به عهده دارد : 1. اعطای وام دراز مدت بدون سود 2. آموزش های لازم 3. برقراری تسهیلات انجام کار 4. حمایت از تولیدات و خدمات آنان 5. رفع موانع معماری از کلیه مراکز ( موضوع ماده 119 و تبصره های آن ) که معلولین در آنها حضور می یابند .(85)
ب – 3. تهیه آیین نامه های لازم : طبیعی است که برقراری تسهیلات رفاهی مورد نیاز معلولین شاغل، نیاز به تهیه و وضع آیین نامه های لازم دارد . بنابراین از جمله وظایف دیگری که وزارت کار وامور اجتماعی به عهده دارد ، تهیه این آیین نامه هاست . از این رو وزارت مذکور با نظرخواهی از جامعه معلولین ایران ونیز سازمان بهزیستی به انجام این امر پرداخته وپس از تهیه وتنظیم آن به تصویب وزیر کار وامور اجتماعی می رسد .(86)
ج . برنامه ریزی جهت تعیین مزد : هرچند که تعیین حقوق و مزد وملحقات آن یکی از مواردی است که باید در قرارداد مشخص گردد و کارگر و کارفرما باید در خصوص آن به توافق برسند، (87) اما روشن است با توجه به مسأله نابرابری که بین این دو قشر وجود دارد و پیش تر راجع به آن توضیح داده شده، امکان سوء استفاده وجود دارد و ممکن است اگر مسأله تعیین مزد به اختیار آنها واگذار شود طوری تعیین گردد که موجب استثمار بیش از حد کارگر را فراهم سازد . علاوه بر وظیفه ای که قانونگذار دراین باره دارد و پیش تر به آن اشاره شد که آن وضع قانونی برای جلوگیری از استثمار قشر ضعیف؛ یعنی کارگر است . قوه مجریه نیز دراین رابطه وظایفی دارد . وزارت کار وامور اجتماعی به عنوان رکنی از قوه مجریه وظیفه دارد تا درباره برنامه ریزی و سیاست تعیین مزد اقداماتی را به عمل آورد که آنها را به دو دسته کلی می توان تقسیم کرد . 1. طبقه بندی مشاغل 2. تعیین حداقل مزد .
ج – 1. طبقه بندی مشاغل : همانگونه که در قانون مشخص شده است، هدف و منظور کلی از طبقه بندی مشاغل ، جلوگیری از بهره کشی از کار دیگران است . لذا وزارت کار و امور اجتماعی موظف است تا نظام ارزیابی و طبقه بندی مشاغل را تهیه و به مرحله اجرا در آورد . چنین کاری اصولاً با استفاده از استانداردها و عرف مشاغل کارگری انجام میشود . (88) اما در این راستا وبصورت جزیی تر ذکر می شود که منظور از طبقه بندی مشاغل « استقرار مناسبات صحیح کارگاه با بازارکار در زمینه مزد و مشخص بودن شرح وظایف و دامنه مسئولیت مشاغل مختلف در کارگاه » نیز هست . (89)
در این زمینه هم وزارت کار و هم کارفرمایان وظایفی را به عهده دارند . وزارت کار و امور اجتماعی موظف است تا دستورالعمل ها و آیین نامه های اجرایی طرح ارزیابی مشاغل کارگاههای مشمول را که ناظر به تعداد کارگران وتاریخ اجرای طرح هستند ، تعیین واعلام کند .(90) همچنین در صورت عدم انجام وظیفه کارفرمایان درخصوص طرح طبقه بندی مشاغل، وزارت کار خود رأساً اقدام کرده وانجام این امر را به یکی از دفاتر مؤسسات مشاور فنی ارزیابی مشاغل یا اشخاص صاحب صلاحیت، واگذار می کند.(91) همچنین وزارت کار و امور اجتماعی موضوع تأیید صلاحیت مؤسسات و افرادی را که به تهیه طرح های طبقه بندی مشاغل در کارگاهها می پردازند، به عهده دارد . (92)
لازم به ذکر است که کارفرمایان مشمول قانون کار خود در ابتدا موظف هستند با همکاری کمیته طبقه بندی مشاغل کارگاه یا مؤسسات ذی صلاح، طرح طبقه بندی مشاغل را تهیه نماید که البته باید به تأیید وزارت کار و امور اجتماعی برسد . (93)
ج – 2. تعیین حداقل مزد : نظر به اینکه دراثر تحولات اقتصادی و رشد نرخ تورم ، قیمت اجناس و نیز مخارج افراد بالا می رود ، اگر قرار باشد تعیین مزد صرفاً در اختیار کارفرما باشد، ممکن است اصلاً ملاک مزبور را در نظر نگیرد یا آن طوری که باید مدّ نظر قرار ندهد .از سوی دیگر مقدار مزد را نمی توان در قانون تعیین کرد؛ زیرا امر ثابتی نیست وبا گذر زمان تغییر می یابد و اگر تعیین بشود از این جهت حق کارگر پایمال شده و مورد بهره کشی قرار می گیرد . لذا دولت موظف است به موجب قانونی که قوه مقننه پیش بینی کرده است ، دراین خصوص اقدام نماید . در این راستا شورای عالی کار موظف است هرساله برای نقاط مختلف کشور یا صنایع براساس معیارها و ضوابط تعیین شده میزان حداقل مزد کارگران را مشخص کند .(94)
اساس معیار تعیین میزان حداقل مزد بردو عامل کلی استوار است . یکی درصد نرخ تورمی که از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام می شود . دوم اینکه میزان آن بدون توجه به مشخصات جسمی و روحی کارگران و ویژگی های کار محول شده باید به اندازه ای باشد تا زندگی یک خانواده که تعداد متوسط آن هم از سوی مراجع رسمی اعلام می شود ، تأمین گردد . (95) این حداقل مزد به اندازه ای اهمیت دارد که حتی ذکر شده است که باید حتماً بصورت نقدی به کارگر پرداخت شود (96) زیرا با وضع معیشتی کارگر سروکار دارد .
د. موارد دیگر : غیر از موارد فوق ، موارد دیگری نیز وجود دارد که قوه مجریه در راستای حمایتهای خود از کارگر و منافع او به عهده دارد . درواقع وزارت کار موظف است تا اقداماتی را برای کارگران انجام دهد . به عنوان نمونه وزارت مزبور به موجب قانون مکلف شده است تا به منظور تشویق نیروهای کارگری مولد، متخصص ، مخترع و مبتکر ، همه ساله به طرق مقتضی در مورد انتخاب کارگران نمونه سال ، اقدام نماید .(97)
همچنین وزارت کار و امور اجتماعی مکلف است برای آگاهی و شکوفایی فکری هرچه بیشتر کارگران و رشد کارهای علمی ، عملی ، تخصصی در زمینه های علم و صنعت ، کشاورزی و خدماتی ، فیلم، اسلاید و آموزشهای لازم دیگر را تدارک ببیند واین امکانات را از طریق رادیو، تلویزیون و رسانه های گروهی یا به هرنحو دیگری که لازم باشد ، در اختیار آنان قرار دهد.(98) همچنین برای تشویق کار کشاورزی و بازگشت کارگران به روستاهای خود ، وزارت مذکور مکلف است با توجه به امکانات خود ، برای کسانی که قصد بازگشت به روستا را دارند ، تسهیلات لازم را فراهم نماید.(99)
