کارفرمانیوز - اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین از پایه های حقوق به شمار می رود. به گوانه ای که این اصل در حقوق خصوصی ، حقوق جزاء حقوق عمومی وحتی در اسناد بین المللی به عنوان وسیله اثبات حق از اهمیت خاصی برخوردار است. عدم رعایت این اصل در رویه قضائی دادگاههای مدنی ، جزائی اداری نیز به عنوان مبنایی جهت کنترل قضائی وابطال اقدامات ناشی از نقض اصل به شمار می رود وچنانچه مراجع قضائی تالی در روند رسیدگی به دعاوی اعم از مدنی ، کیفری ، اداری مرتکب بی توجهی نسبت به اصل مبحوث فیه شوند مراجع قضائی عالی که نظارت عالیه بر عملکرد ومراجع تالیه دارند موظف اند در جهت نقض رأی صادره وصدور حکم مقتضی دایر مداراصل معمول دارند علاوه بر توجه به این اصل در بعد داخلی حقوق ایران ودربعد بین المللی قواعد ناظر براین اصل لزوم احترام به آن را همواره مورد تأکید قرارداده است.
مقدمه
اصل « عطف به ما سبق نشدن قانون ولزوم احترام به آن یکی از موضوعات مهم وشایع درفرایند رسیدگی قضائی در محاکم دادگستری ودیوان عدالت اداری است وجزء اصول مسلم حقوقی تلقی می گردد اهمیت این اصل به اندازه ای بود که در قوانین اساسی فرانسه در زمره اصول حقوق بشری اعلام گردیده است (1)
مطابق این اصل هرگاه مردم عملی را انجام داده باشند وسپس قانونی وضع شود نمی تواند اعمال قبلی مردم را باطل نموده ومطابق آن مردم وافراد را مسئول قلمداد کند این اصل یکی از ارکان اصلی وپایه ای حاکمیت قانون محسوب می گردد (2)
از نکات در خور تأمل راجع به این اصل می توان به موارد ذیل اشاره نموده:
1- ممکن است قانونگذار بنا به مصالحی از جمله نفع عمومی قانون را عطف به ما سبق نماید بویژه در موارد کیفری که نفع متهم مطرح است این امر شدت بیشتری دارد.
(1) مهدی هداوند – علی مشهدی ، اصول حقوق اداری انتشارات خرسندی چاپ اول 1389 ص 74
(2) زارعی ، محمد حسین جزوه حقوق اداری تطبیقی – دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران – مرکز سال تحصیلی 1378
2- قانونگذار آزاد است تا هرگاه صلاح بداند قانونی را به گذشته سرایت دهد (1)
در راستای این اصل واینکه حقیر طوعاً سهمی ناچیز در آشنا ساختن قضات وحقوقدانان ودانشجویان وکلیه علاقه مندان به علم حقوق با جایگاه این اصل در اسناد داخلی وبین المللی داشته باشم با نهایت ایجاز واختصار پژوهشی پیرامون «اصل عطف به ماسبق نشدن قانون » بیاری پرودگار توانا خواهد نگاشت وبا تحلیل
ماده 4 قانون مدنی وماده 11 قانون مجازات اسلامی وبررسی اهمیت ومفهوم اصل در حقوق اداری وقواعد حقوق بین الملل ناظر بر این اصل به عنوان یک عامل مؤثر در ایجاد حق برخورداری از محاکمه منضمانه که از اصول بنیادین حقوق بشر بوده پژوهشی ارائه می نماید.
(1)محمد رضا دلاوری – علی اکبر شاه نظری – حاکمیت قانون – موسسه انتشاراتی نقش گستران بهار چاپ اول 1391
تحلیل ماده 4 قانون مدنی
ماده 4 قانون مدنی در بیان قلمرو قانون در زمان می گوید :
« اثر قانون نسبت به آتیه است وقانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد »
این حکم که از ماده 2 قانون مدنی فرانسه اقتباس شده حاوی دو قاعده مهم است 1- قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد : یعنی ، قانون فقط بر وقایعی حکومت می کند که پس از وضع آن روی داده است وآنچه در زمان اقتدار قانون سابق رخ داده تابع همان قانون است وتغییر قوانین نسبت به اعمال گذشته اثر ندارد.
2- اثر قانون نسبت به آتیه است : یعنی قانون جدید همینکه قابل اجراء شود برتمام امور حکومت می کند وقانون سابق سلطه خویش را از دست می دهد(1)
بی اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده وقانونی که کیفیت وطریقه مطالبه حق ثابت را از غیر به وسیله محاکم قانونی تعیین می نماید وتغییری در ماهیت حق نمی دهد عطف به ما سبق می شود وعطف به ماسبق نشدن مربوط به قانونی است که متضمن بیان ماهیت حق واساس روابط اشخاص است با یکدیگر و مبین امور موجد حق ورافع آن است عطف به ما سبق نمی شود امثله برای قانون شکل قوانین جزائی است ومثال قانون موضوع قانون مدنی است (2)
(1)دکتر ناصر کاتوزیان – کلیات حقوق (نظریه عمومی :شرکت سهامی انتشار – چاپ اول 1379 صفحه 392
(2) سید علی حائری شاه باغ – شرح قانون مدنی جلد اول انتشارات گنج دانش چاپ اول 1376 صفحات 4 و5
علاوه بر آن حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول وبگونه ای قانونی ومشروع شکل گرفته ویا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته وقانون سابق بعد از نسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت رأی شماره 430 مورخ 18/6/86 درخصوص سلب حق مکتسب شماره 544 مورخ 27/10/83 راجع تغیر حق مکتسب وآراء شماره 389 مورخ 4/6/86 و705-10/2/83 تحدید حق مکتسب که از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده اصل عطف به ما سبق نشدن قانون را در مورد حقوق مکتسبه قانونی ولزوم احترام به این اصل را پذیرفته وبرمبنای کنترل قضائی نادیده گرفته شدن حق مکتسبه اشخاص وسلب آنرا وهمچنین تغییرات وتحدید این حق با تلقی نمودن نسخ قانون سابق ووضع قانون لاحق از ناحیه مقامات اداری مورد حکم قرارداده است(1)
(1) فرج اله قربانی – مجموعه آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری انتشارات فردوسی – چاپ چهارم سال 1386
از نکات در خور تأمل راجع به این ماده می توان موارد ذیل را برشمرد
1-توجه به اینکه به موجب ماده 4 قانون مدنی آینده در حکومت قانون جدید است وقانون برگذشته خود حکومت ندارد ولزوم رعایت ماده 4 قانون مبحوث فیه برای دولت یا هر یک از وزیران در وضع تصویب نامه وآیین نامه اجباری است ودادرس می تواند از اجرای قواعد دولتی نسبت به گذشته با اجازه حاصله از اصل 170 قانون اساسی خودداری کند .
2- رعایت مدلول ماده 4 قانون مدنی در آراء‌دیوان عالی کشور نیز قابل مشاهده است از جمله رأی وحدت رویه شماره 71-4/9/1353 هیأت عمومی دیوان عالی کشور که لزوم پذیرش دعاوی تعدیل مال الاجاره قبل از وضع قانون روابط موجر ومستأجر مصوب 56 با استناد به ماده 4 این قانون مورد تأکید قرارداده است. همچنین رأی شماره 200-29/8/23 شعبه 3 دیوان کشور که مقرر داشته دادگاه نمی تواند به استناد قانون لاحق قراری را که در زمان سلطه قانون سابق صادر گردیده است را نسخ کند .
در رأی هیأت عمومی دیوان عالی کشور آمده است « حکم باید مطابق قانون حاکم در زمان صدور آن قابل تجدیدنظر باشد وبه استناد قانونی که بعد از آن به تصویب می رسد نمی توان از حکم سابق تجدیدنظر خواست . حکم شماره 526 -19/2/1368 مجموعه قوانین سال 68 ص 136 (1)
(1) دکتر ناصر کاتوزیان – قانون مدنی در نظم حقوق کنونی انتشارات بنیاد حقوقی میزان چاپ 22 پاییز 1388 صفحه 27
3- با امعان نظر به مفاد ماده 4 قانون مدنی وآنچه که منطق وقواعد حقوقی حکم می نماید آثار حقوقی ناشی از احکام ابطال مقررات توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می بایست نسبت به آتی تسری پیدا نماید که مؤید این مطلب قسمت اول ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 می باشد.
که چنین مقرر می دارد :
«اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است .» (1)
(1) محمد رضا دلاوری شرح وتحلیل قانون دیوان عدالت اداری انتشارات جنگل چاپ اول 1390
تحلیل ماده 11 قانون مجازات اسلامی
قوانین کیفری نیز مانند سایر مقررات ، بر اعمال گذشته حکومت نمی کند ولی ، به لحاظ رعایت عدالت وانسان دوستی هرگاه قانونی بعد از ارتکاب جرم مجازات آن را تخفیف دهد یا با حذف کیفر مقرر آن را در زمره اعمال مباح در آورد مقررات جدید درباره اعمال گذشته نیز رعایت خواهد شد.
ماده 11 قانون مجازات اسلامی مصوب 1370 در اینخصوص می گوید:
« در مقررات ونظامات دولتی مجازات واقدامات تأمینی وتربیتی باید به موجب قانونی باشد که قبل از وقوع جرم مقرر شده باشد وهیچ فعل یا ترک فعل نمی توان به عنوان جرم به موجب قانون متأخر مجازات نموده لیکن اگر بعد از ارتکاب جرم قانونی وضع شود که مبنی بر تخفیف یا عدم مجازات بوده ویا از جهات دیگر مساعدتر به حال مرتکب باشد نبست به جرائم سابق بر وضع آن قانون تا صدور حکم قطعی مؤثر خواهد بود به موجب این ماده صدور حکم قطعی نیز مانعی از اجرای قانون خفیف تر جدید نیست چنانکه در بخش دوم ماده آمده است : «... در صورتی که به موجب قانون سابق حکم قطعی ولازم الاجراء صادر شده باشد به ترتیب زیر عمل خواهد شد.
1- اگر عملی که در گذشته جرم بوده به موجب قانون لاحق جرم شناخته نشود در این صورت حکم قطعی اجرای نخواهد شد واگر در جریان اجرا باشد موقوف الاجرا خواهد ماند ودر این دو مورد وهمچنین در موردی که حکم قبلاً اجرا شده باشد هیچ گونه اثر کیفری بر آن مترتب نخواهد بود این مقررات در مورد قوانینی که برای مدت معین وموارد خاصی وضع گردیده است اعمال نمی گردد.
2- اگر مجازات جرمی به موجب قانون لاحق تخفیف یابد محکوم علیه می تواند تقاضای تخفیف مجازات تعیین شده را بنماید ودر این صورت دادگاه صادر کننده آن ویا دادگاه جانشین بالحاظ قانون لاحق مجازات قبلی را تخفیف خواهد داد
3- اگر مجازات جرمی به موجب قانون لاحق به اقدام تأمینی وترتیبی تبدیل گردد فقط همین اقدامات مورد حکم قرار خواهد گرفت (1)
(1)ناصر کاتوزیان – رفع تعارض قوانین واجرای قوانین کیفری خفیف تر مجله حقوقی وزارت دادگستری دوره جدید شماره 10 آبان 1354 صفحات 15 تا 24
آنچه درخصوص این ماده در خور تحلیل وتأمل است می توان به موارد ذیل اشاره کرد :
1-ماده 11 قانون مجازات اسلامی که مجازات واقدامات تأمینی وتربیتی را بر طبق قانونی قرار داده که قبل از وقوع جرم وضع شده باشد منصرف از قوانین واحکام الهی از جمله راجع به قصاص می باشد که از صدر اسلام تشریع شده اند .
2- حکم ماده مذکور در مورد جرائم سابق از نظر مجازات اخف از مجازات مقرر در قانون سابق که مساعد به حال مرتکب است با وضع قانون جدید قابل عطف به ما سبق شدن است.
3-با توجه به اینکه حکم غیابی پس از ابلاغ قانونی وگذشتن مهلت واخواهی وتجدیدنظر قابل اجرا می باشد ولی حکم قطعی محسوب نمی شود لذا در صورتی که در مرحله اجرائی حکم قاضی اجرای احکام با موردی مواجه گردد که براساس قانون مجازات عملی که در گذشته جرم بوده ولی طبق قانون لاحق مجازات آن منتفی شده است در این خصوص بایستی قرار موقوفی اجرای حکم صادر گردد(1)
4-هرگاه مجازات جرمی به موجب قانون لاحق قابل گذشت باشد عطف به ما سبق شدن قانون سالبه به انتفاء موضوع است.
(1) مجموعه تنقیع شده قوانین ومقررات کیفری معاونت حقوقی وتوسعه قضائی قوه قضائیه انتشارات روزنامه رسمی کشور- چاپ اول1386 جلد اول صفحه 770
5-اگر مجازات جرمی به موجب قانون لاحق تخفیف یابد محکوم علیه می تواند تقاضای تخفیف مجازات تعیین شده را بنماید ودر این صورت دادگاه صادر کننده حکم ویا دادگاه جانشین بالحاظ قانون لاحق مجازات قبلی را تخفیف خواهد داد.
6-اگر مجازات جرمی به موجب قانون لاحق به اقدام تأمینی وتربیتی تبدیل گردد فقط همین اقدامات مورد حکم قرارخواهد گرفت (1)
7- با توجه به اصول 77 و169 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وماده 11 قانون مجازات اسلامی فعل یا ترک فعلی را که در قوانین ومقررات جاری صراحتاً‌جرم محسوب نشده است نمی توان جرم دانست ونمی توان برای کسی که ترک نهی از منکر نموده مجازات تعیین نمود.(2)
(1) دکتر بیژن عباسی – حقوق بشر وآزادی های بنیادین- انتشارات دادگستر چاپ اول پائیز 1390 ص 245
(2)غلامرضا شهری – سروش ستوده جهرمی – نظریات اداره حقوقی قوه قضائیه انتشارات روزنامه رسمی کشور چاپ اول بهار 1373 ص 187
اصل عطف بماسبق نشدن قوانین وتصمیمات اداری
بند اول – اهمیت ومفهوم اصل در حقوق اداری
اهمیت اصل
اصل « عطف بماسبق نشدن » قوانین وتصمیمات اداری در حقوق اداری ولزوم احترام به آن از سوی مقامات اداری یکی از موضوعات مهم وشایع در فرآیند اتخاذ تصمیمات اداری است که مورد کنترل قضایی دادگاههای اداری قرارمیگیرد این اصل مقدمتاً تحت عنوان اصل عطف به ما سبق نشدن قانون در قانون اساسی وقوانین عادی مورد تأکید قرارگرفته وجزء اصول مسلم حقوقی تلقی می گردد اهمیت این اصل به اندازه ای بود که در قوانین اساسی 1791 و1793 فرانسه در زمره اصول حقوق بشری اعلام گردیده است این اصل با همان فلسفه ی عطف بما سبق نشدن در سایر حوزه های حقوق (حقوق کیفری وحقوق مدنی ) در حقوق اداری نیز مطرح است با این اهمیت که مقامات اداری مکلف اند در فرآیند اتخاذ تصمیمات اداری همواره این اصل را مد نظر قراردهند بعبارت دیگر مصداق مبتلا به اصل عطف بماسبق نشدن در حقوق اداری ، تعیین پیدا می کند.
مفهوم اصل
درحقوق اداری این اصل تحت عنوان « اصل عطف بماسبق نشدن اعمال اداری » شهرت دارد مطابق این اصل هرگاه مردم عملی را انجام داده باشند وسپس آیین نامه ای وضع شود نمی تواند اعمال قبلی مردم را باطل نموده ومطابق آن مردم وافراد را مسئول قلمداد کند این اصل یکی از ارکان اصلی وپایه ای حاکمیت قانون محسوب می گردد. اصل عطف بما سبق نشدن می گوید ، اصل بر این است که قوانین ومقررات اثر «قهقرایی» ندارند مگر اینکه ترتیبات دیگری را معین نموده باشد (قسمت دوم ماده 4 قانون مدنی ) بعبارت دیگر تعیین تأثیر قهقرایی قانون خلاف اصل کلی ودر حیطه صلاحیتهای اختصاصی قانونگذار است ومقام اداری بهیچوجه حق عطف بماسبق نمودن قوانین بجز در مواردی که مأذون از قبل مقنن باشد را نخواهد داشت به همین سبب عدم رعایت این اصل در رویه قضایی دادگاههای اداری فرانسه وانگلیس نیز بعنوان مبنایی جهت کنترل قضایی وابطال اقدامات اداری بدلیل خروج از صلاحیت وعدم احترام به حقوق مکتسبه قرارگرفته وجزء‌حقوق اولیه هر شهروند تلقی می گردد لیکن باید
توجه داشت که این اصل در مواردی ممکن است با استثنا آتی مواجه گردد.
توجه به نکات ذیل حائز اهمیت ویژه ای است:
1-امکان عطف بما سبق شدن در قوانین عادی ودر حقوق اداری نیز ممکن است قانونگذار بنا بر مصالحی از جمله نفع عمومی قانون را عطف به ما سبق نماید. ( بویژه در قوانین مالیاتی ) یا ترتیب قانونی دیگری برای آن معین نموده ویا زمان خاصی را جهت تعیین تاریخ اثر قانون معین کند.
2-برخلاف اصل کلی که در دادرسیهای کیفری رایج است هرگاه در دادرسیهای اداری قانون مستلزم تخفیف یا ترتیبات مطلوبتری نسبت به قانون قبلی باشد نمی توان به قاعده کلی عطف بما سبق شدن در چنین مواردی حکم داد وبا توجه به قضیه و«نفع» مطروحه دادگاههای اداری رویه های متعددی را اتخاذ نموده اند اما به نظر می رسد با توجه به اصل «تفسیر به نفع شهروند » وروح وهدف دادگاههای اداری می توان اینگونه نتیجه گرفت که اصل بر عدم عطف بماسبق شدن قوانین اداری است مگر اینکه به جهتی از جهات به نفع شهروند باشد.
1-قسمت انتهایی ماده 14 اعلامیه 1793 مقرر نموده است «عطف بما سبق کردن قانون جنایت است » .
2-principe de non-retroactivite des actes administratofs
3-زارعی ، محمد حسین ، جزوه اداری تطبیقی ، دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکز ، سال تحصیلی 1378 ص 60
3- درجایی که مفهوم وصف در قانون مورد تأکید قرارگرفته است عطف بماسبق نمودن تابع حصول وصف مورد حکم قانون است برای نمونه از نخستین قضایایی که در هیأت عمومی دیوان مطرح گردید رأی شماره 9-9/8/62 دیوان عدالت اداری در مورد احتساب سوابق خدمت اداری وآموزشی کارمندان قضایی است که دربخشی از این رأی آمده است :
« .... ماده واحده مصوب 20/11/1358 شورای انقلاب در مورد احتساب سوابق خدمت اداری وآموزشی مقید به وصف (کارمندان قضایی تا تاریخ تصویب این قانون) می باشد وافاده عمومی واطلاق نمی کند وبه کارمندانی که بعد از تاریخ تصویب ماده واحده به شغل قضایی اشتغال ورزیده اند تسری ندارد ....»
در واقع در این رأی آنچه که مراد مقنن بوده است ؛ « وصف » کارمند قضایی تا تاریخ تصویب قانون ماده واحده راجع به احتساب سوابق خدمت دولتی کارمندان قضایی مصوب 1358 شورای انقلاب بوده است.
بند دوم – جایگاه اصل در آراء دیوان
توجه دیوان به این اصل
دیوان عدالت اداری در آراء متعددی تصمیمات مقامات اداری را از جهت رعایت وعدم رعایت اصل عطف بما سبق نشدن مورد کنترل قضایی قرارداده است واین استدلال مبنای ابطال برخی تصمیمات واقدامات اداری قرارگرفته است نخستین رأی که دیوان در این خصوص صادر نموده است مربوط به قضیه ابطال برخی از مواد آیین نامه اجرایی قانون اراضی شهری مصوب 1360 است که دیوان با استدلال اینکه آیین نامه در مواد 5 و6 عطف بما سبق شده است را ابطال نموده است.
در راستای اعمال وتضمین احترام به اصل معمولاً دیوان به شکل صریح یا ضمنی در آراء خود به این مسئله توجه داشته است که می توان بنوعی مصادیق عینی تضمین اصل عطف بما سبق نشدن ونسبت آن با حقوق مکتسبه شهروندان را بعینه وبگونه ای استثنایی در آراء دیوان مشاهده نمود ذیلاً به برخی از آنها وبرای نمونه اشاره می نماییم.
1-تغییر در تاریخ اجرای قانون به ضرر شهروند
الف- سازمان تأمین اجتماعی با صدور بخشنامه ای ( بخشنامه شماره 109563/5000 مورخ 8/12/1381 ) قانون را عطف بماسبق می نماید. در این پرونده شاکی اعلام میدارد که « .... همسرم از سال 1372 اقدام به بیمه خویش فرما نموده وتا سال 1380 حق بیمه خود را از طریق بارنامه پرداخت می نماید ولی متأسفانه به علت فوت ایشان فاصله پرداخت حق بیمه تا سال 1381 به تأخیر افتاد اینجانب بلا فاصله وپس از طی مراحل قانونی در سازمان تأمین اجتماعی نسبت به بدهی گذشته اقدام وحق بیمه را تا آخر سال 1381 پرداخت نمودم ومنتظر مستمری بیمه نشستم ولی با کمال تأسف
وتعجب پس از چند ماه سرگردانی با استناد به بخشنامه شماره 109563/5000 مورخ 8/12/1381 از حق مستمری محروم شدم . بخشنامه مذکورمخالف صریح بند 16 ماده 2 وبند یک ماده 80 وماده 81 قانون تأمین اجتماعی می باشد طبق قاعده کلی عدم عطف قانون به ماسبق این بخشنامه مخالف صریح قانون می باشد ، زیرا که اصل بر عدم جواز عطف قانون به گذشته است وتاریخ فوت همسرم قبل از تاریخ بخشنامه می باشد وسازمان تأمین اجتماعی بدون هیچگونه مجوز شرعی وقانونی اینجانب وفرزندان صغیرم را از حق مسلم وقانونی محروم کرده است با عنایت به مراتب تقاضای ابطال بخشنامه شماره 109563/5000 مورخ 8/12/1381 سازمان تأمین اجتماعی را بلحاظ خلاف قانون بودن ومغایرت با شرع دارم...»
متعاقباً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی شماره 678 مورخ 26/9/1385 در خصوص ابطال بخشنامه شماره 109563/5000 مورخ 8/12/1381 سازمان تأمین اجتماعی اعلام میدارد :
« به صراحت ماده واحده قانون بیمه اجتماعی رانندگان حمل ونقل بار ومسافر بین شهری مصوب 18/2/1379 از تاریخ تصویب این قانون کلیه
رانندگان وسایط حمل ونقل بار ومسافر مشمول قانون تأمین اجتماعی قرارگرفته ومکلفند حق بیمه مقرر در قانون تأمین اجتماعی را راساً برمبنای در آمدی که همه ساله طبق ماده 35 قانون تأمین اجتماعی مصوب 19/3/1354 تعیین می گردد حداقل سه ماهه به سازمان مزبور پرداخت واز مزایای قانون تأمین اجتماعی برخوردار گردند وحسب قسمت اخیر ماده واحده مزبور به سازمان تأمین اجتماعی اجازه داده شده است که در صورت عدم پرداخت حق بیمه طبق ماده 50 قانون تأمین اجتماعی نسبت به وصول آن اقدام نماید ودر جهت تحقق اهداف مقنن به شرح تبصره های ماده واحده فوق الذکر مقرراتی در باب ضمانت اجراء قانون از جمله تردد رانندگان حمل ونقل بار ومسافر بین شهری در جاده ها به شرط داشتن دفترچه کار معتبر وهمچنین جواز مطالبه ووصول حق بیمه قانونی از شرکتها ومؤسسات صادر کننده بار نامه وسیله سازمان تأمین اجتماعی وضع شده است نظربه اینکه مقررات آمره فوق الذکر مفید نفوذ واعتبار قانون مزبور از تاریخ اجرای آن است ، اطلاق بخشنامه شماره 109563/5000 مورخ 8/12/1381 سازمان تأمین اجتماعی که مفهوم تعیین شرایط وقیود خارج از موارد مصرح در حکم مقنن نتیجتاً‌تغییر در تاریخ اجرای قانون به موازات تحقق
شرایط وقیود غیر قانونی اخیرالذکر است ، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات سازمان تأمین اجتماعی تشخیص داده می شود ومستنداً‌به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.»
ب- سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور طی بخشنامه شماره 1262/34 مورخ 15/8/1380 با استباط از مصوبه های شماره 1609/34 مورخ 15/9/1379 و2181/34 مورخ 13/12/1379 شورای اقتصاد ضابطه جدیدی را برای صادر کنندگان دارو اعلام نموده واجازه می دهد سازمان حمایت از مصرف کنندگن وتولید کنندگان از 5/2 سال قبل از تاریخ مصوبه ( سالهای 1378 و1379 ) پنج برابر نرخ قبلی به عنوان ما به التفاوت نرخ ارزی مطالبه کند. هیأت عمومی دیوان بصراحت وبه استناداصل عطف بماسبق نشدن قانون مصوبه مورد شکایت را ابطال می نماید.1
«.... هرچند مصوبه مورخ 5/8/1380 شورای اقتصاد که به موجب آن لزوم اخذ ما به التفاوت نرخ ارز شناور تا نرخ ارز واریز نامه ای از تاریخ 10/4/1378 مجاز شناخته شده ، به شرح مصوبه مورخ 1/6/1382 شورای مذکور اصلاح گردیده وطبق آن مقرر گردیده از تاریخ 10/4/1378 تا 15/9/1379 ما به التفاوت نرخ ارز شناور تا نرخ ارز صادراتی از صادر کنندگان دارو اخذ گردد ، لیکن نظر به عدم جواز عطف بما سبق شدن قوانین ومقررات موضوع ماده 4 قانون مدنی واینکه مفاد مصوبه اصلاحیه مورخ 1/6/1382 نافی مطلق اثر عطف بماسبق شدن مصوبه مورخ 5/8/1380 تا تاریخ صدور آن نیست ، بنابراین مصوبه اخیر الذکر از جهت عطف بما سبق شدن مقررات آن خلاف ماده 4 قانون مدنی تشخیص داده می شود وبه استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.»
2-عطف بما سبق نمودن قانون مختص به قانونگذار است ونه مقام اداری
از جمله می توان به رأی شماره 560 مورخ 7/8/1385 دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه جلسه 53 شورای برنامه ریزی آموزشی ودرسی علمی- کاربردی مورخ 5/6/1384 اشاره نمود. در این پرونده شکات به شرح دادخواست ولایحه تکمیلی آن اعلام می دارند که «... دانشگاه جامع علمی کاربردی زیر مجموعه وزارت علوم ، تحقیقات وفناوری است واز نظر عمومات قانونی مانند سایر دانشگاهها تبعیت می کند در زمان ثبت نام همانند دانشگاههای دیگر برای هر ترم چند واحد درسی معرفی می کند که دانشجویان با انتخاب آن واحد ها وحضور در کلاس درس مثل دیگر دانشجویان در امتحان پایان ترم شرکت می کنند اینجانبان نیز در سال
1381 ثبت نام ودروس مربوط را به پایان رسانیده ایم اما دانشگاه جامع علمی کاربردی با استناد به مصوبه مورد شکایت اعلام کرده است برای دریافت مدرک کاردانی الزاماً‌باید در امتحان جامع شرکت کرده وقبول شوید در صورتی که اینگونه شروط وتکالیف را باید در ابتدای ثبت نام مشخص می نمودند از طرفی مطابق قانون مدنی قانون عطف بماسبق نمی شود لذا با عنایت به مراتب مذکور واینکه دانشگاه در این اقدام از حدود اختیارات قانونی خارج گردیده است ، تقاضای ابطال مصوبه جلسه 53 مورخ 5/6/1384 شورای برنامه ریزی آموزشی ودرسی علمی – کاربردی را می نمائیم ...» دیوان در رأی صادره ضمن تأکید براینکه عطف بما سبق نمودن از وظایف اختصاصی قانونگذار است.( قسمت دوم ماده 4 قانون مدنی ) آنرا بعنوان یک اصل قانونی اعلام وشناسایی می نماید(1)
- رأی شماره 748 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال بخشنامه شماره 1262/34 مورخ 15/8/1380 سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور
« نظربه اینکه وضع مقررات آمره به ویژه از حیث عطف بما سبق شدن آنها اختصاص به قانونگذار ویا مراجع ذیصلاح مأذون از قبل مقنن دارد ، بنابراین مصوبه جلسه 53 شورای برنامه ریزی آموزشی ودرسی علمی – کاربردی مورخ 5/6/1384 مشعربر اینکه «.... دانشجویان دوره های پودمانی در هر رشته از دوره های کاردانی پس از گذارندن تمام پودمانهای رشته ، برای شرکت در امتحان جامع موظف اند 3 تا 5 درس از مجموعه دروس پیشنهادی هر رشته را انتخاب وامتحان بدهند .» از جهت اینکه مبتنی ومتکی بر مراتب واصول قانونی فوق الذکر نیست ، خارج از حدود اختیارات شورای
برنامه ریزی آموزش ودرس علمی – کاربردی تشخیص داده می شود وبه استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود .»
3-حکم قانون به قبل از تاریخ تصویب تسری پیدا نمی کند .
تسری حکم قانون به قبل از تاریخ تصویب یکی از مصادیق نقض این اصل از سوی مقامات عمومی است در حقوق فرانسه ، شورای دولتی عدم رعایت این اصل را مبنایی برای ابطال تصمیم می داند .1 لذا فرض بر این است که مقام اداری حق ندارد تصمیم اش را به قبل از تاریخ تصویب قانونی که مجری آن است تسری دهد مگر این که قانون «صراحتاً» 2 این اجازه را به وی داده باشد.
در یک مورد دیوان درخصوص حکم مقرر در تبصره 2 الحاقی به ماده 3 قانون تأمین اجتماعی مصوب 8/8/1379 مبنی بر اعتبار سن مندرج در اولین شناسنامه اشخاص به منظور برخورداری از مزایای آن قانون وعدم اعتبار تغییرات بعدی در آن برای سازمان تأمین اجتماعی ، ضمن شناسایی حقوق مکتسبه شهروندان رأی بر عدم عطف بما سبق شدن قانون داده است.
1)CE,25 juin 1948, societe du journal, Aurore, GAJAn 62. CE, sect,29janv,1971,emery,AJDA 1971 .409 . concl. Vught
2-Explicitement
3-lomboatd, Martin,Gilles Dumont , Droit administrative ,7 e edition,Dalloz .2007,P242
« اولاً ، تناقض در مدلول دادنامه های فوق الذکر با توجه به محتویات پرونده های مطروحه محرز است . ثانیاً ، همانطور که در رأی وحدت رویه شماره 81 مورخ 5/3/1381 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده است ، حکم مقرر در تبصره 2 الحاقی به ماده 3 قانون تأمین اجتماعی مصوب 8/8/1379 مبنی بر اعتبار سن مندرج در اولین شناسنامه اشخاص به منظور برخورداری از مزایای آن قانون وعدم اعتبار تغییرات بعدی در آن برای سازمان تأمین اجتماعی ، مفید عدم تسری تبصره فوق الاشعار نسبت به حقوق مکتسب قانونی اشخاص قبل از تاریخ تصویب آن تبصره است همچنین سیاق عبارات تبصره فوق الذکر وتأکید قانونگذار به عدم اعتبار هرگونه تغییر در شناسنامه اشخاص مشمول آن قانون از نظر سازمان تأمین اجتماعی مبین عدم تأثیر مطلق تغییرات اعم از ابطال یا اصلاح شناسنامه است بنابراین دادنامه شماره 1392 مورخ 12/9/1384 شعبه نهم تجدیدنظر مبنی بر تأیید دادنامه شماره 258 مورخ 10/2/1384 شعبه هشتم
بدوی وشماره 770 مورخ 11/9/1383 شعبه دهم تجدیدنظر مبنی بر تأیید دادنامه شماره 1981 مورخ 27/12/1382 شعبه نوزدهم بدوی هر یک در
حدی که متضمن این معنی می باشد ، صحیح وموافق قانون است این رأی به استناد ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان وسایر مراجع در موارد مشابه لازم الاتباع است .»
2-در مورد مشابه دیگری دیوان صراحتاً این اصل را مورد شناسایی قرار میدهد وبه استناد عدم رعایت این اصل رأی به ابطال بخشنامه 2 وزارت بازرگانی میدهد. « نظربه اینکه ماده 4 قانون مدنی مصرح است « اثر قانون نسبت به آتیه است وقانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون ، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.» چون بخشنامه شماره 1509/م/ص مورخ 8/3/1382 وزیر بازرگانی درباره اخذ ما به التفاوت از برنج وارداتی توسط مرزنشینان وتعاونیهای مرزنشینان نسبت به سالهای 1380-1381 وقسمتی از سال 1382 به خلاف ماده 4 قانون فوق الذکر وخارج از حدود اختیارات مرجع صدور تشخیص داده شده ، مستنداً به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد. »
1-رأی شماره 688 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عدم تسری حکم مقرر در تبصره 2 الحاقی به ماده 3 قانون تأمین اجتماعی مصوب 8/8/1379 به حقوق مکتسبه قانونی اشخاص قبل از تاریخ تصویب آن.
2- رأی شماره 369 و370 مورخ 16/9/82 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال بخشنامه شماره 1509/م/ص مورخ 8/3/1382 وزارت بازرگانی
4-عطف بماسبق نمودن قانون وتضییع حقوق اشخاص
در پرونده مشابهی دیوان مصوبه هیأت وزیران را با تمسک به این استدلال که قاعده عطف بما سبق نشدن قوانین را در خصوص تبدیل وضع مستخدمین قراردادی به رسمی را رعایت ننموده واین امر منجر به تضییع حقوق اشخاص شده است را نقض نموده است:
« به موجب تبصره الحاقی به ماده 12 آئین نامه مالی ، معاملاتی ، استخدامی ونظام پرداخت سازمان تعزیرات حکومتی مصوب 24/12/1381 هیأت وزیران ، سازمان می تواند مستخدمین قراردادی تمام وقت واجد شرایط خود را با داشتن حداقل مدرک کاردانی و2 سال سابقه همکاری با هماهنگی سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور به رسمی تبدیل نماید . نظربه اینکه سیاق عبارات تبصره فوق الذکر مفهوم حصر جواز تبدیل وضع استخدامی مستخدمین سازمان تعزیرات حکومتی از قراردادی به رسمی با داشتن حداقل مدرک تحصیلی کاردانی و2 سال سابقه همکاری در تاریخ تصویب مصوبه فوق الذکر نیست
ومفید شمول آن به احراز کنندگان شرایط مذکور تا تاریخ مصوبه شماره 28064/29299 هـ مورخ 26/5/1383 نیز به نظر می رسد ودرنتیجه مصوبه
اخیر الذکر که با وضع قاعده آمره شرط تبدیل وضع به مستخدم رسمی را احراز شرایط لازم در تاریخ 24/12/1381 اعلام داشته وبا عطف بماسبق کردن این قاعده حق مکتسب قانونی اشخاص واجد شرایط را تضییع کرده است ، موثر در مقام نمی باشد. بنابراین دادنامه شماره 884 مورخ 28/6/1386 شعبه بیست وچهارم مبنی بر تأیید شکایت شاکی موافق اصول وموازین قانونی می باشد این رأی به استناد بند 2 ماده 19 وماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان وسایر مراجع اداری ذیربط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»(1)
5-لزوم رعایت تاریخ اجرای قانون
در یک پرونده دیوان زمان مأخذ دریافت حق الثبت توسط مقام اداری را از تاریخ اجرای قانون معتبر دانسته است متن رأی بدین شرح است : « دریافت حق الثبت به مأخذ 5 در هزار در مورد ثبت اسناد رسمی مربوط به قراردادهای اعطای تسهیلات بانکی درخصوص مؤسسات آموزشی غیر انتفاعی متکی ومستند به حکم قانونگذار به شرح مقرر در تبصره یک بند (الف) ماده یک قانون وصول برخی از درآمدهای دولت ومصرف آن موارد معین مصوب 1373 است وقهراً از تاریخ اجرای قانون مزبور معتبر ولازم الاجراء است بنابراین دادنامه شماره 437 مورخ 16/4/1382 شعبه هشتم تجدیدنظر دیوان که مبین این امر است ، صحیح وموافق قانون تشخیص داده می شود . این رأی به استناد بند 2 ماده 19 وماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان وسایر مراجع اداری ذیربط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»
1-رأی شماره 1178 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص تبدیل وضعیت مستخدمین قراردادی سازمان تعزیرات حکومتی به رسمی
6-اثر آیین نامه مؤخر التصویب نسبت به آینده است.
اصل مبنای توجیهی حمایت از حقوق مکتسبه ( تعلق حق مأموریت برمبنای مصوبه سابق التصویب ) افراد قرارگرفته است . متن رأی هیأت عمومی دیوان در این خصوص بدین شرح است :
« نظر باینکه مصوبه مورخ 16/9/1372 هیأت مدیره کارخانه قند شاهرود در زمان انجام مأموریت خارج از کشور شکات معتبر ولازم الاجراء بوده وحق مأموریت متعلقه نیز برمبنای ضوابط ومقررات مصوبه مزبور قابل احتساب وتأدیه می باشد واز طرفی اثر آیین نامه مؤخر التصویب مورخ 16/11/1376 در این خصوص نسبت به آینده بوده وخللی وخدشه ای به حقوق مکتسبه اشخاصی که در زمان حاکمیت مصوبه اولیه مجاز به دریافت حق مأموریت طبق مقررات وقوانین مربوط می باشند وارد نمی سازد. بنابراین دادنامه شماره 190 مورخ 13/8/1380 شعبه هفتم دیوان عدالت اداری در حدی که متضمن این معنی می باشد ودرچارچوب رأی اصداری ورسیدگی مجدد در هیأت هم عرض موافق اصول وموازین قانونی تشخیص داده می شود . این رأی وفق قسمت اخیر ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان وسایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع می باشد.»
7-تصمیمات مؤخر برتاریخ تصویب قانون عطف بماسبق نمی شود.
دیوان در یک رأی صادره ( اخذ عوارض وکالت) صراحتاً بر این اصل بگونه ای دیگر تأکید نموده است . متن رأی در ابطال تصمیم مقام اداری بدین شرح است:
« نظربه اینکه عوارض دفاتر وکالت موضوع نامه شماره 21/18715/54 مورخ 2/11/62 استانداری آذربایجان شرقی مستنداً به ماده 42 وبند 8 از ماده 45 قانون شهرداریها واختیارات تفویضی وزیرمحترم کشور برقرار گردیده درحالی که مطابق ماده 53 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب اول آذر ماه سال 1361 از تاریخ تصویب این قانون کلیه قوانین مغایر لغو وبلا اثر اعلام گردیده است وعلی القاعده از تاریخ تصویب قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری ، جهت برقراری هر گونه عوارض باید به ترتیب مقرر در بند 1 از ماده 35 قانون فوق عمل گردد وبا عنایت به این که قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری ، جهت برقراری هرگونه عوارض باید به ترتیب مقرر در بند 1 از ماده 35 قانون فوق عمل گردد وبا عنایت به این که قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 28 و7 و64 ناظر به اقدامات وتصمیمات وبخشنامه های صادره مؤخر بر تاریخ تصویب قانون است ، نمی تواند عطف به ماسبق شود لهذا عوارض مقرر به موجب نامه شماره 21/18715/54 مورخ 2/11/62 استاندار آذربایجان شرقی ، مخالف قانون تشخیص ومستنداً به ماده 25 با ملاحظه بند پ ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.»
1-رأی شماره 406-14/10/1382 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص حق مأموریت
2-رأی شماره 108 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 26/11/68 درخصوص اعتراض نسبت به مصوبه استانداری آذربایجان شرقی مبنی بر اخذ عوارض شهرداری از وکلا
علاوه بر آراء‌مبحوث فیه اصداری از ناحیه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای دیدن سایر قضایایی که دیوان به استناد اصل عطف به ماسبق نشدن به کنترل قضائی اعمال اداری پراخته است می توان آراء ذیل را برشمرد.
*رأی شماره 87 الی 98-27/5/75 درخصوص ابطال تبصره 1 بند 1 تصویبنامه شماره 61212/ت هـ -27/2/74 هیأت وزیران وتبصره 1 بند 1 قسمت ب بخشنامه شماره 1034/60-30/2/74 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به لحاظ تسری مقررات مندرج در آنها به گذشته وتعیین مجازات
*رأی شماره 238-16/5/78 راجع به ابطال قسمت اخیر بخشنامه 17190 مورخ 26/5/76 وزارت کار وامور اجتماعی به لحاظ اینکه قرارداد با ذکر مدت را دائمی محسوب کرده است
*رأی شماره 44-45-46-28/4/76 مبنی بر ابطال تصویب نامه شماره 61212/ت-11555 هـ مورخ 27/2/74 هیأت وزیران از جهت عطف به ماسبق نمودن مقررات
*رأی شماره 1-18/1/81 دائر بر ابطال مصوبه شماره 7802414 مورخ 25/2/78 کمیسیون چهارنفره مبنی بر ترخیص قطعی کالای ورود موقت به پرداخت سود اضافی پارچه های وارداتی
*رأی شماره 599 مورخ 9/12/89 درخصوص تقاضای ابطال بخشنامه شماره 7349/90 مورخ 8/4/87 سازمان صنایع کوچک شهرک های صنعتی ایران
*رأی شماره 381-7/9/90
منبع : www.divan-edalat.ir
